学之智|中国政府部门债务现状,中国的政府部门债务风险主要集中在地方政府的隐性债务上
(学之智经济原创)
同美国、日本以及欧洲国家相比,中国的政府部门杠杆率并不高,整体债务风险可控。
发达经济体政府部门负债主体主要是中央政府,地方政府债务比重较低。
中国政府部门的债务结构存在较大差异,中央政府债务比重偏低,地方政府债务比重偏高,且存在较大规模的地方政府隐性债务。
中国的政府部门债务风险主要集中在地方政府的隐性债务上。
政府部门整体债务风险可控
整体而言,中国政府部门债务水平不高,不存在明显风险。
横向比较来看,中国政府部门杠杆率低于大部分国家和经济体。
截至2023年三季度,中国政府部门(包括中央和地方)杠杆率为53.8%,在国际上处于中等水平,整体政府债务风险可控。
即便算上地方政府隐性债务,广义政府负债率大约在95%-110%,也低于发达国家平均水平,整体负债率尚处在合理水平。
根据国际清算银行的统计口径,中国政府部门杠杆率为79.4%,不但低于大部分发达经济体,而且也低于阿根廷、巴西、印度等主要新兴经济体。
中央政府杠杆率较低,债务压力较小。
截至2023年三季度,中央政府杠杆率为22.6%,在全球处于很低的水平,债务余额大约28万亿元。
地方政府显性债务风险可控,杠杆率处于合理水平。截至2023年三季度,地方政府杠杆率为31.2%,债务余额大约39万亿元。
地方政府显性债务始终控制在全国人大批准的限额之内,与经济发展水平相匹配,不存在明显风险。
中央政府和地方政府显性债务余额合计约67万亿元,整体规模并不大,远低于2022年超过120万亿元的GDP规模。
要知道,债务余额是历年累计的结果,是个存量数据。
GDP是当年的经济生产总值,是个流量数据。
存量数据和流量数据存在非对等关系,即便债务超过GDP,也并不表示存在风险,更何况中国政府部门债务远远低于每年创造的GDP。
与此同时,中国政府每年获得持续增长的财政税收收入,并且掌握的资产规模远远超过了债务规模,能够完全覆盖存量债务。
2023年全国公共财政收入达到21.7万亿元,同比增长6.4%,只需不到三年的收入就能覆盖存量债务。
根据国务院国有资产管理情况综合报告,截至2022年末,全国国有企业资产总额339.5万亿元、负债总额218.6万亿元,国有企业资产净额达到120.9万亿元。
这还仅仅是政府掌握资产的一部分,其规模就远远超过了政府部门负债规模。
中国政府还掌握有大量没有进行货币化计价并表的土地、矿产、森林等自然资源,这些都是政府部门潜在的资产来源。
总之,如果从年度资金收入流量以及掌握的资产存量来看,中国政府部门债务压力较小,拥有很大的回旋余地。
地方政府债务的结构性问题
虽然整体政府部门债务风险可控,尤其是中央政府债务压力较小,但是地方政府债务增长过快,且存在日益突出的结构性问题,尤其是隐性债务风险较重。
第一,地方政府债务扩张速度加快。过去二十多年,尽管我国采取了大量化解地方债的措施,但债务规模却持续增长。
2006年,地方政府杠杆率还不到10%;2011年就超过16%,并且超过了中央政府杠杆率;2013年上升到20%以上。
2015年新修订的《预算法》实施后,本应是化债窗口期,然而地方政府债务却迅猛增长,2018年之后变得更加严峻。
目前地方政府杠杆率已经上升到30%以上,如果不加以控制,按照目前趋势发展下去,未来还将持续攀升。
第二,地方政府债务存在结构性和区域性问题。从债务结构来看,发达国家大多是中央政府债务占比大、地方政府债务占比小。
中国却相反,2011年以来地方政府杠杆率就超过中央政府杠杆率。
由于中央政府发行国债融资成本要显着低于地方政府融资,中国的政府债务结构注定了融资成本偏高,偿债压力较大。从地域差异来看,东部地区的债务规模大且负债率底,风险较低。
部分地区的债务率较高、偿债压力较大,主要集中在经济不发达、产业发展落后、财力规模有限的中西部地区。
截至2022年末,省级地方政府债务规模排名前四位分别是广东省、山东省、江苏省、浙江省,各自达到2.51、2.36、2.07、2.02万亿元,四省合计占全国地方政府债务的比重达到25.6%。
如果加上北京市、上海市、福建省,东部7省市的地方政府债务占比达到34.5%,这些债务的风险相对较小。
如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陕西省、山西省这6个债务率风险整体可控的省份,合计占全国地方政府债务的比值已经达到56.5%,已经超过半数。
存在偿债风险的地方政府,主要分布于其他债务规模并不大,但是财政收入能力更低的地区。
第三,隐性债务风险较重,这是地方政府债务的最主要问题。目前,中国对地方政府隐性债务的内涵和边界存在不同的认识,缺乏统一的界定标准。
因此,地方政府的隐性债务规模没有准确数字,大部分机构预测在50-70万亿元左右。
隐性债务的来源涵盖了地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目、棚户区改造项目等,甚至非融资平台的国有企业、地方金融机构不良资产、不规范PPP项目等也可以计入隐性债务。
其中,融资平台是风险的主要来源。
按照地方融资平台平均负债成本5-6%计算,地方政府每年需要为隐性债务支付利息超过3万亿元,占地方政府预算收入的30%以上。
在过去,土地财政对隐性债务形成有力支持,债务风险不明显。
近几年,受房地产下行的影响,作为重要还款来源的土地出让金收入大幅下降,使得地方财政资金吃紧,债务风险得以暴露。
如果不及时出台化债方案,降低偿债压力,可能影响到部分地方政府的正常运转。
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